Orçamento público: entenda as diferenças entre PPA, LDO e LOA

O destino do dinheiro público, nas esferas do Poder Executivo (municipal, estadual e federal), é definido pelos orçamentos públicos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

De suma importância para a gestão dos recursos públicos, não é incomum que os cidadãos não saibam como eles funcionam. Segundo o tutor da pós-graduação em Gestão Pública da FECAP, Denis Vaz Meireles, de forma bem resumida, é possível dizer que o PPA seria o plano estratégico, a LDO, o plano tático, e a LOA, a parte operacional do orçamento brasileiro.

Entenda o que é cada uma dos orçamentos

Cada orçamento é elaborado pelo Poder Executivo e apreciado pelo Poder Legislativo. Porém, eles têm suas especificidades. Confira:

Plano Plurianual (PPA): é um planejamento de médio prazo, que deve ser realizado por meio de lei. Nele, são identificadas as prioridades para o período de quatro anos e os investimentos de maior porte.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): estabelece as regras para a elaboração da Lei Orçamentária Anual do ano seguinte. A LDO também determina o nível de equilíbrio geral entre receitas e despesas, traça regras para as despesas públicas, autoriza o aumento de despesas com pessoal, disciplina o repasse de verbas da União para estados, municípios e entidades privadas, e indica prioridades de financiamento pelos bancos públicos.

Lei Orçamentária Anual (LOA): prevê todas as receitas e fixa todas as despesas dos governos municipal, estadual e federal, com prazo de vigência anual. Quem propõe a lei é sempre o chefe do poder Executivo. Deve ser elaborada de forma compatível com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), contendo o demonstrativo da compatibilização da programação dos orçamentos.

Orçamento Participativo (OP): processo pelo qual a população decide, de forma direta, a aplicação dos recursos em obras e serviços que serão executados pelo Poder Executivo. Ele pode ser adotado pelo prefeito e vereadores de uma cidade, que o aplicam por meio de consulta aos moradores.

Como nasceu o orçamento nacional

Os orçamentos públicos no Brasil são regidos pela Constituição Federal, seja para a esfera federal, estadual ou municipal. Assim, todos os governos seguem as formas e prazos estipulados pela carta magna.

Antes da Constituição de 1988, vigorava no Brasil o chamado “orçamento tradicional”, que nasceu na Inglaterra por volta de 1822 e tinha como finalidade somente a contabilização das entradas e saídas de um fundo consolidado governamental para apreciação legislativa. Alguns autores chamam esse tipo de controle orçamentário de “Lei de Meios”, já que a intenção era controlar os meios (itens de despesa) e não necessariamente os fins e objetivos dos gastos públicos.

“No Brasil, em boa parte de nossa história, vigorou o orçamento tradicional, começando alguma mudança no sentido do orçamento moderno a partir de estudos disponibilizados pela Organização das Nações Unidas (ONU), que foram se somando a outros conceitos, até que a Constituição Federal de 1988 normatizou a criou a formatação que temos hoje em todo o País. Até a criação da Constituição Federal, não existia PPA e LDO, ou seja, tínhamos somente a LOA, um orçamento sem interação com o planejamento”, explica Meireles.

Como melhorar o funcionamento do orçamento

No entanto, o professor da FECAP acredita que atualmente no Brasil, mesmo com o orçamento moderno, a rotina dos gestores públicos continua sendo aquela do orçamento tradicional. Ou seja, se elabora o orçamento com roupagem moderna, mas sem estudo e análise adequada, usando-o como um simples instrumento de contabilização de entrada e saída de recursos, sem o conhecimento se a execução dos recursos está sendo efetiva para o cidadão.

“O aprimoramento dos orçamentos dos governos brasileiros passa necessariamente por uma maior capacitação dos atores envolvidos na sua elaboração e execução, com a melhoria nas ferramentas de controle e coleta de dados”, acrescenta o docente.

Outro aspecto que precisa de melhorias, segundo ele, é a participação popular nos orçamentos municipais. Na opinião do professor, a população não faz a ligação adequada entre os impostos cobrados e os serviços prestados.

“Da mesma forma que existe orçamento doméstico para uma família se guiar e tomar as suas decisões, existe um orçamento público, e nenhuma receita pode ser cobrada e uma despesa realizada sem que estejam no orçamento”, ressalta.

“A matéria orçamentária brasileira não é de fácil entendimento para o cidadão comum, ou seja, o conteúdo do PPA, LDO e LOA teria que ser apresentado de uma forma mais didática e amigável nos sites governamentais, extraindo para as pessoas o que realmente elas querem saber, como por exemplo, qual é a parte do orçamento em que está a despesa fixada para melhoria do bairro que elas moram e como acompanhar”, completa.

Já Arnóbio Durães, professor da FIA Business School, cita a necessidade de transparência dos orçamentos. Para ele, inicialmente deveria-se trabalhar para aumentar a transparência e o acesso à informação, com uma publicação completa e acessível de todos os documentos orçamentários (LDO, PPA e LOA). Ainda, esses documentos deveriam ser publicados em formatos amigáveis ao usuário, com linguagem clara e concisa, facilitando o acompanhamento pela população.

“Criar plataformas online que integrem e facilitem o acesso a informações sobre o orçamento público, incluindo dados históricos, orçamentos em tempo real, acompanhamento de execução e mecanismos de participação social. Promover a capacitação da sociedade civil para entender e analisar o orçamento público, através de workshops, materiais educativos e campanhas de conscientização, até mesmo em universidades, são algumas das ações”, afirma Durães.

Por fim, outro ponto citado como essencial pelo professor da FIA Business School é o combater à corrupção e ao desperdício. “Isso pode ser feito através de fortalecimento do mecanismos de controle social do orçamento público, como Tribunais de Contas, Conselhos de Políticas Públicas e Ouvidorias. Assim como implementar medidas rigorosas de combate à corrupção, como leis de acesso à informação, mecanismos de controle interno e punição exemplar para casos de desvio de recursos, além de promover uma cultura de gestão eficiente e responsável na administração pública, com foco na otimização dos recursos públicos”.

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