Felipe Salto: governo precisa mostrar capacidade de cumprir metas de equilíbrio das contas

O governo federal tem construído bases a partir da aprovação das novas regras fiscais, para melhorar a percepção do mercado e do país sobre o equilíbrio das contas públicas e afastar de uma vez o chamado ‘Risco Fiscal’. Isso porque ter um planejamento financeiro que funcione cria pilares para um crescimento econômico mais sustentável, inflação mais baixa e taxa de juros melhores. No entanto, uma mudança da cultura de gastos leva tempo e precisa ser enfrentada. 

Diante disso, o governo enviou ao Congresso uma proposta de orçamento com a meta de zerar o déficit das contas públicas em 2024, ou seja, um plano para ter receitas e despesas em equilíbrio. Esse objetivo, porém, depende de medidas para aumentar a arrecadação, no valor de R$ 168 bilhões.

O mercado financeiro já projeta que essa meta não será alcançada no ano que vem, mas entende que a queda no déficit público é eminente. Essa é a expectativa do economista-chefe da Warren Rena, Felipe Salto, que concedeu uma entrevista ao B3 Bora Investir.

Em seu cenário, Salto acredita que o déficit primário (receitas menos despesas sem considerar o pagamento de juros da dívida pública) deve chegar a 0,7% do PIB em 2024 – uma desaceleração importante rumo às contas alinhadas em 2031.

“O que ele [governo] não pode fazer jamais é abandonar agora essa meta zero. Porque se o governo mudar, por exemplo, para 0,5% do PIB, o que vai acontecer é que vai ser muito pior do que 0,5%”.

Confira abaixo a entrevista completa com Felipe Salto, economista-chefe da Warren Rena.

B3 Bora Investir: Desde as primeiras discussões em torno do novo arcabouço fiscal, o noticiário econômico tem falado da importância do equilíbrio das contas públicas no Brasil. Por que é tão importante para um país ter as contas balanceadas?

Felipe Salto: O primeiro ponto a destacar é que não existe crescimento econômico, com inflação controlada e taxas de juros civilizadas, se não houver contas públicas bem-organizadas. O Brasil é bastante rico na sua história econômica recente, principalmente com episódios em que as contas públicas saíram de controle e uma série de desdobramentos negativos foram acontecendo. Sobretudo do ponto de vista do desenvolvimento, do investimento, do consumo, do controle da inflação. 

O governo é o maior consumidor que pode existir. Então, os gastos públicos importam muito para a dinâmica do crescimento e da inflação. É nesse sentido que é importante ter regra fiscal, ou seja, lei, norma e mesmo dispositivos constitucionais. No caso do Brasil, que tem uma Constituição muito detalhada, inclusive no capítulo de Orçamento, Finanças e Tributação, isso é essencial para que a gente consiga minimamente balizar o comportamento dessas variáveis chamadas fiscais.

B3 Bora Investir: O impacto para o dia a dia das pessoas de um país com contas públicas em ordem também passa pelo crescimento econômico mais robusto, além de melhora de inflação e juros?

Felipe Salto: Quando você tem um governo que consegue gastar de acordo com a dinâmica da arrecadação, ou se ele precisa fazer dívida, a economia cresce menos do que a capacidade de geração de renda e riqueza medida pelo Produto Interno Bruto. Então, isso é precificado pelos agentes econômicos, aqueles que financiam o governo e que possuem uma poupança, dinheiro sobrando para financiar os déficits produzidos pelo governo. E eles precificam isso exigindo um juro mais baixo do que no cenário alternativo em que o governo tivesse, por exemplo, a dívida crescendo muito mais do que a sua capacidade de geração de renda e riqueza. 

É nesse sentido que a taxa de juros baixa, combinada com um governo que tenha as contas equilibradas ao longo do tempo e, mais importante, que consiga sinalizar que isso será permanente. Isso é o que a gente chama de sustentabilidade.

B3 Bora Investir: Ainda pelo lados dos conceitos, o chamado Risco Fiscal tem aparecido de forma frequente no noticiário. Afinal, o que é esse conceito? O Brasil sofre dessa ameaça?

Felipe Salto: O risco fiscal mais gravoso está afastado desde que o ministro Fernando Haddad conseguiu aprovar no Congresso Nacional o arcabouço fiscal, que é a lei complementar número 200. Ela estabelece diretrizes para o comportamento da despesa pública e um limite para o gasto, no lugar do antigo teto de gastos – fixado pela Emenda Constitucional 95 de 2016 – e uma meta anual de resultado primário, que é a receita menos despesas sem considerar o juro. 

O problema é que nem só de regras fiscais vive o equilíbrio das contas públicas. É preciso também a prática. Quando o mercado financeiro, os agentes econômicos, a imprensa, os formadores de opinião, o resto do mundo olha para o Brasil, eles querem saber se essas regras que foram anunciadas vão ser cumpridas. Quando você anuncia um arcabouço fiscal como esse, ele pode não ser nota dez, mas ele é bom porque tem os elementos que a literatura de orçamentos e contas públicas recomenda. 

Agora, mais do que isso, é preciso mostrar que vai haver uma capacidade de cumprimento dessas regras que foram propostas, o que a gente chama de execução. Tanto o Banco Central, que coordena a taxa de juros (Selic) e o juro de curto prazo, quanto o mercado, que precifica esse risco, quando vê mais risco impõem juros mais altos mesmo antes do BC fazer qualquer movimento. 

Então o governo tem uma dupla tarefa, que é, não só manter esse compromisso com o arcabouço, mas também tomar medidas na direção de mostrar a que veio. Por exemplo, o ministro Fernando Haddad propôs para o Congresso uma série de medidas para elevar a arrecadação. O projeto de Lei Orçamentária Anual para o ano que vem, o chamado pelo PLOA 2024, contempla R$ 168,5 bilhões em receitas condicionadas à aprovação dessas medidas. 

É por isso que se especula: será que isso vai ser obtido mesmo? Será que o governo vai conseguir zerar o déficit no ano que vem, como é a promessa? E é entorno dessas especulações que vão surgindo esses riscos fiscais.

Agora, eu entendo que neste momento o governo tem credibilidade porque conseguiu no primeiro semestre avançar com a aprovação da regra fiscal. O que ele precisa agora e no resto do ano? Conseguir avançar com as medidas de aumento da arrecadação. 

O ajuste fiscal proposto pelo governo, pelo menos no curto prazo, está ligado a um lado da recuperação de receitas. Não que o gasto não tenha sido afetado. O arcabouço fiscal tem uma regra que limita o crescimento da despesa, mas não tem medidas propriamente de corte de gastos. Então é por isso que há essa apreensão quanto ao que vai acontecer no ano que vem, sobretudo mediante essas pressões que vêm da relatoria da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Tanto os parlamentares mais à esquerda quanto os mais à direita têm em comum essa sanha gastadora e vão para cima do governo sempre que farejam sangue.

B3 Bora Investir: O novo arcabouço fiscal vale a partir de 2024 com a meta de déficit zero nas contas. Antes de chegar lá, precisamos passar pelas contas deste ano, que registraram em agosto um rombo de R$ 104 bilhões, o maior desde a pandemia. Será que o governo não deveria trabalhar também na redução dos gastos?

Felipe Salto: O déficit de 2023 todo mundo já sabia que ia ser de fato elevado. Nós mesmos projetamos um déficit elevado. O governo, na própria proposta de lei orçamentária que vem ainda do governo anterior. Porque há um contexto político aí que precisa ser compreendido.

Primeiro, que o governo anterior fez uma série de gastos novos, ampliação de despesas sociais e isso praticamente ensejou ou compeliu o governo eleito a fazer um acordo com o governo anterior para conseguir manter essas despesas – que foram contratadas no ano passado – e depois criar uma porta de saída com o chamado arcabouço fiscal, que estava previsto já na emenda constitucional que foi negociada no fim do ano passado, derivada da chamada PEC da Transição, uma espécie de ponte para 2024. 

Então 2023, com todas essas razões, vem sendo um ano de expansão fiscal e não de contenção, como costuma ser todo o primeiro ano de mandato de cada presidente da República. É nesse sentido que já se esperava um déficit elevado. Tanto que a nossa projeção, desde fevereiro, era de um déficit de três dígitos. Nesse momento, a nossa projeção é de R$ 112,6 bilhões de déficit para 2023. É até melhor do que a do governo, que é acima de R$ 135 bilhões, porque nós entendemos que até o fim do ano deve haver um represamento de algumas despesas não obrigatórias, que a gente chama de discricionárias. Porque há uma dificuldade para gastar. Por incrível que pareça, quando o espaço orçamentário é muito grande, tem despesas principalmente de investimento e até mesmo de custeio, que não conseguem ser gastas por algumas áreas setoriais. E isso deve se refletir na projeção. 

De todo modo, o déficit acumulado em 12 meses já supera R$ 70 bilhões e no ano supera R$ 100 bilhões. Eu entendo que a nossa projeção hoje é um cenário razoável. No ano passado houve um pequeno superávit, mas houve também o calote dos Precatórios, a chamada PEC dos Precatórios, que permitiu um calote de pelo menos R$ 40 a R$ 45 bilhões e que ajudou a produzir aquele resultado no ano passado.

B3 Bora Investir: Ainda falando de despesas, as chamadas obrigatórias são consideradas engessadas e isso torna difícil o corte de gastos. Você acredita que é possível mudar essa realidade? 

Felipe Salto: O gasto público no Brasil tem um grau de rigidez. Se a gente pegar o orçamento, sem contar o gasto com juro da dívida – que não tem como ser remanejado. É um gasto que deriva das necessidades de endividamento do país que, por sua vez, deriva dos déficits públicos que são gerados todo ano. Nós temos no orçamento primário – tirando os juros da conta – 93,6% de rigidez. Quer dizer, de algum tipo de obrigação, vinculação e indexação que acaba impedindo a capacidade do governo de remanejar, de fazer cortes, contenções. 

O gasto de pessoal, o abono salarial, o seguro-desemprego, o Benefício de Prestação Continuada, subsídios e subvenções, aposentadorias, pensões. Tudo isso é praticamente impossível de cortar da noite para o dia. Qual é a saída? É impossível cortar da noite para o dia, mas ao longo do tempo não é impossível, porque você pode ter regras novas que permitam mudar o desempenho dessa despesa ao longo do tempo. Ou seja, fazer com que elas cresçam menos ou até mesmo por meio de programas – que se convencionou chamar de ‘Spending Review’, revisão periódica do gasto público – revisar essas despesas, esses programas orçamentários, para que ao longo do tempo, você possa abrir espaço fiscal. Agora, de um ano para outro, é muito difícil fazer cortes de despesa.

B3 Bora Investir: O governo enviou ao Congresso a proposta de orçamento para 2024 com a estimativa de déficit zero em suas contas. Esse objetivo, porém, depende de medidas para aumentar a arrecadação, no valor de R$ 168 bilhões. Você acredita que o déficit zero será alcançado?

Felipe Salto: Parece que tem chance, mas não é o cenário base hoje. O meu cenário hoje é de 0,7% do PIB de déficit primário. Essa meta zero tem uma banda de 0,25% do PIB, um limite inferior digamos assim. Se o governo entregar um déficit de 0,25%, ou seja, o que equivale a algo como R$ 30 bilhões, ele terá cumprido a meta de primário. Agora, isso não é o mais importante. O mais importante, é que ele diminua o déficit para o próximo. 

Em 2023, a minha projeção é 1,1% do PIB e para o ano que vem, 0,7%. Então ele vai melhorar. Só que para melhorar, precisa pelo menos de uma parte das receitas que estão sendo prometidas e que dependem de aprovação do Congresso. Por exemplo, a tributação das offshores. Tudo o que vai acontecer a partir da mudança com a lei do Carf – que é o Tribunal Contencioso Administrativo Tributário – com a volta do chamado voto de qualidade e outras medidas. 

Então, se o governo conseguir 0,7% – mantendo essa meta zero de agora até o ano que vem – já vai ser um grande feito. O que ele não pode fazer jamais é abandonar agora essa meta zero. Porque se o governo mudar, por exemplo, para 0,5% do PIB, o que vai acontecer é que vai ser muito pior do que 0,5%. Então é preciso fincar o pé, como o ministro Fernando Haddad fez. A ministra Simone Tebet seguiu isso também e vem reforçando a importância da meta zero. 

Se descumprir, o arcabouço fiscal aprovada há poucos meses, diz que no caso de romper a meta de primário, você tem que acionar dois gatilhos. O primeiro é apertar o crescimento do limite de gastos. O limite de gastos na regra do arcabouço só pode crescer a razão de 70% vezes a variação passada da receita. Se você descumprir a meta do primário, esse 70% caem para 50%. 

A outra medida é um conjunto de gatilhos previstas no artigo 67A da Constituição – introduzidos pela Emenda 109 – e que basicamente impedem que impliquem aumento real da despesa. A proibição de concursos e de reajustes salariais também aparece nessa lista, caso o governo descumpra por dois anos seguidos a meta de resultado primário. 

Então, o que precisa fazer é primeiro: manter o compromisso com a meta zero, mesmo que seja para reduzir o déficit desse ano para o próximo, sem necessariamente de chegar ao zero ou ao menos 0,25%. Porque é isso que vai garantir melhorar de um ano para outro. É manter esse compromisso mais duro para o ano que vem. 

Segundo, caso a meta seja descumprida, então é fazer valer o arcabouço. O pior dos mundos seria sair mudando essa lei complementar antes mesmo dela completar um ano de existência. Hoje eu não acho que isso vai acontecer. Acredito que o ministro Fernando Haddad tem reiterado compromisso com a regra fiscal que ele mesmo propôs com apoio do presidente Lula. Isso não é pouco. Conseguiu convencer o Congresso. Portanto, o Congresso é partícipe também da formulação dessa nova regra, que substituiu o teto de gasto.

B3 Bora Investir: Se o déficit zero não for alcançado em 2024, quando ele deve acontecer?

Felipe Salto: Se a regra de gastos do arcabouço fiscal for cumprida plenamente, inclusive os gatilhos, você chegaria ao déficit zero entorno de 2031. O primário vai melhorando aos poucos em razão da regra do limite de gastos proposta no âmbito da Lei Complementar 200, que é o arcabouço fiscal.

B3 Bora Investir: Por que o mercado financeiro vê com tanta desconfiança o cumprimento dessas metas?

Felipe Salto: O mercado inteiro projeta descumprimento da meta. Por outro lado, ele entende que mesmo que não cumpra a meta zero, melhorar desse ano para o próximo já é um feito importante. O que não pode deixar acontecer é o contrário: piorar desse ano para o próximo. E a chance disso acontecer não é desprezível, porque as pressões do Congresso para que o governo altere a meta são crescentes.

B3 Bora Investir: Você citou algumas propostas do governo para aumentar a arrecadação em 2024 e que estão paradas no Congresso. Essas aprovações devem sair ainda neste ano?

Felipe Salto: Eu entendo que precisa sair esse ano pelo menos alguma coisa, porque existe um princípio da anterioridade geral na tributação, que é constitucional. Você não pode aumentar imposto para valer no mesmo ano. Então tem que aprovar pelo menos até 31 de dezembro. E ainda tem a anterioridade nonagesimal. Se aprovar, por exemplo, em 31 de dezembro, vai poder valer para o ano que vem, mas tem que esperar três meses. Então, essas duas restrições têm que ser observadas. Eu acho que o governo vai conseguir aprovar.

Veja o caso do PL – que está na mão do deputado Pedro Paulo em articulação com o presidente Artur Lira – que cuida da tributação das offshores e dos fundos fechados. Já se fez um ajuste na taxa de 10% na alíquota para 6% sobre o rendimento acumulado. Isso vai viabilizar provavelmente a aprovação. Não significa que tudo vai passar, mas acho que uma parte dessas receitas que o governo deseja ele vai conseguir. O que precisa avaliar é se as estimativas não estão muito elevadas na proposta orçamentária. Nós, por exemplo, consideramos que, incluindo a remuneração dos combustíveis que foram dos desonerados recentemente, você terá no ano que vem – e essa conta já está na projeção de déficit de 0,7% do PIB – um volume de um pouco mais de R$ 83 bilhões. Então, já é uma premissa bastante forte para recuperação de receitas.

B3 Bora Investir: Pelo lado dos gastos, existe alguma reforma que o governo deveria propor? A administrativa, por exemplo?

Felipe Salto: Eu acho que a reforma administrativa não produz esse efeito necessariamente sobre o lado fiscal. Ela é uma reforma que pretende reformular carreiras no serviço público, melhorar a eficiência do Estado, extinguir carreiras que já não fazem mais sentido, melhorar as regras de progressão no serviço público, de avaliação dos servidores. Enfim, é uma reforma que, se for bem-feita, ela tem que ajudar a reestruturar e a reorientar o plano, dado a modernização da economia e tudo que vem acontecendo desde os anos 90, quando foi a última reforma do Estado.

Não é que ela não terá necessariamente efeitos fiscais, mas isso é uma coisa secundária, não é o objetivo principal de uma reforma administrativa.

B3 Bora Investir: Com tantas discussões em torno das contas públicas brasileiras – pelo lado das despesas, orçamento engessado, embates políticos até dentro do próprio governo. Será possível o país resolver de uma vez por todas essas questão fiscal?

Felipe Salto: Se você olhar desde os anos 80 até agora, houve uma evolução importante. A criação da Secretaria do Tesouro Nacional, a gestão profissional da dívida pública brasileira, a separação das funções do Banco do Brasil e do Banco Central, que tinha uma espécie de cordão umbilical que ligava essas duas instituições. O fim do chamado orçamento monetário, a Lei de Responsabilidade Fiscal, o teto de gastos e agora o arcabouço. 

Então os movimentos nas democracias consolidadas, eles não são lineares. Você avança e volta. Então, o importante é que, historicamente, a gente tem uma clara evolução nessa área de contas públicas, mas há ainda muito por fazer. Não depende só de regras, de legislação, mas depende também do compromisso político em torno dessas regras. 

Uma das medidas que devia ser feita é a avaliação periódica do gasto público, porque essa é uma agenda fundamental que a ministra Simone Tebet vem discutindo e vem defendendo e que eu acho que se ganhar espaço nesse governo pode ajudar muito. Porque não vai se produzir espaço fiscal da noite para o dia, mas vai dar a colaboração importante para que o processo orçamentário seja mais racional e não inercial, como é hoje. Você gasta no ano seguinte o que gastou no ano passado e mais um pouco. Por quê? Porque sempre foi assim e não dá para ser dessa maneira. Tem que revisar gastos ineficientes para abrir espaço para outros gastos de melhor qualidade ou para pagar a dívida.

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